Οι πολιτικοί όροι υλοποίησης της οικονομικής προσαρμογής

Ελληνική ΔΝΤοκρατίαΚυκλοφορεί τις τελευταίες ημέρες ένα κείμενο-μελέτη του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ – OECD) δημοσιευμένο το 1996 και γραμμένο απο τον Christian Morrisson, υπό τον τίτλο «Οι πολιτικοί όροι υλοποίησης της (οικονομικής) προσαρμογής«, που διερευνά και κάνει μια αποτίμηση των «καλών πρακτικών» στη διαχείριση της πολιτικής κρίσης που προκύπτει όταν εφαρμόζονται διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που πλήττουν τον πληθυσμό, αναδεικνύοντας την αποδοτική διαχείριση των πολιτικών συνεπειών των εφαρμοζόμενων μέτρων ως όρο επιτυχούς υλοποίησης της επιδιωκόμενης οικονομικής προσαρμογής.

Τα πορίσματα και οι συμβουλές του συγγραφέα έχουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τον Έλληνα αναγνώστη κι όχι μόνο, γιατί φαίνεται να πληροφορούν σε μεγάλο βαθμό στις αποφάσεις, τις τακτικές και τα πολιτικά, μικρο-πολιτικά και επικοινωνιακά παιχνίδια της κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ (και μετέπειτα της τρικομματικής κυβέρνησης Παπαδήμου) στην αντιμεττώπιση των προκλήσεων των κοινωνικών αντιδράσεων: από το παιχνίδι της «ανακάλυψης» της μαύρης τρύπας στα οικονομικά, της τεχνητής διόγκωσής της – χωρίς την έγκαιρη ταυτόχρονη λήψη μέτρων – την τροφοδότηση των ανταγωνισμών μεταξύ κοινωνικών και επαγγελματικών ομάδων, την πολιτική αξιοποίηση των ξένου παράγοντα, τον καταμερισμό ρόλων στο παιχνίδι «μαστίγιου και καρότου», την αναγγελία δημοψηφίσματος, την βέλτιση κοινοβουλευτική σύνθεση της κυβέρνησης, την στάθμιση και διάκριση των κοινωνικών «εταίρων» της κυβέρνησης βάσει του πολιτικού τους βάρους για τη λήψη οικονομικών αποφάσεων κ.α.

Οι τακτικές που προτείνει ο συγγραφέας ανταποκρίνονται σε τέτοιο βαθμό στο πολιτικό σκηνικό στην Ευρώπη και την Ελλάδα τα τελευταία δυόμιση χρόνια, ώστε θα μπορούσαν να αποτελούν και a posteriori απολογισμό εργασιών και πεπραγμένων.

Το κείμενο καταδεικνύει επίσης την ένδεια πολιτικής σκέψης, οράματος, φαντασίας και ειλικρίνειας που χαρακτηρίζει τους κυρίαρχους κομματισμούς σχηματισμούς, που έχουν εκπέσει σε διαχειριστικές αρμοδιότητες της πολιτικής, αποτέλεσμα και αυτό της αυξανόμενης και αυξανόμενα μονομερούς αλληλεξάρτησης αυτών των κομμάτων από τις κοινωνικές και οικονομικές ελίτ προς όφελος των οποίων νομοθετούν (με το αζημίωτο για τους ίδιους).

Παρατίθενται τα αποσπάσματα που είχαν επιλεγεί από τον αρχικό συντάκτη που (επαν)έφερε στο φως αυτή τη μελέτη.

 «Οι πολιτικές οικονομικής σταθεροποίησης και διαρθρωτικών αλλαγών μπορεί να προκαλέσουν κοινωνικές ταραχές, ακόμα και να θέσουν σε κίνδυνο την ομαλότητα των χωρών. Στο παρόν Τετράδιο οικονομικής πολιτικής αναλύονται οι πολιτικές συνέπειες αυτών των προγραμμάτων. Όπως προέκυψε από τη συστηματική μελέτη πέντε χωρών και δυο σημαντικών αντιπροσωπευτικών δειγμάτων στη λατινική Αμερική και την Αφρική, το πολιτικό κόστος σε απεργίες, διαδηλώσεις και εξεγέρσεις διαφέρει ανάλογα με τα μέτρα που ελήφθησαν. Πράγματι, στις αρχές της δεκαετίας του 1980, η επείγουσα κατάσταση που δημιουργήθηκε από τις χρηματοπιστωτικές κρίσεις στις αναπτυσσόμενες χώρες, κρίθηκε ότι μπορεί ν’ αντιμετωπιστεί με την αποκατάσταση των μακρο-οικονομικών ισορροπιών. Έτσι, οι διαρθρωτικές αναπροσαρμογές περιορίστηκαν σ’ ένα πρόγραμμα σταθερότητας με μοναδικό κριτήριο την ταχύτερη δυνατή μείωση του δημόσιου ελλείμματος. Πολύ σύντομα όμως συνειδητοποιήσαμε πως η σταθεροποίηση δεν είναι αυτοσκοπός. […]

Πράγματι, όπου τέθηκε θέμα διαρθρωτικών αλλαγών, οι διεθνείς οργανισμοί [ΔΝΤ, Παγκόσμια Τράπεζα, κ.λπ.] απαίτησαν δραστική μείωση των βασικών δημόσιων δαπανών. Αυτό έκανε αντιδημοφιλείς τις κυβερνήσεις, οι οποίες, σε περίπτωση ταραχών, κατέφυγαν στην καταστολή πολλαπλασιάζοντας το πολιτικό κόστος. […] Η εφαρμογή προγραμμάτων διαρθρωτικών αλλαγών σε δεκάδες χώρες κατά τη δεκαετία του 1980 έδειξε, ότι είχαμε παραμελήσει την πολιτική διάσταση του ζητήματος. Πιεζόμενες από απεργίες, διαδηλώσεις, ακόμα κι εξεγέρσεις, πολλές κυβερνήσεις αναγκάστηκαν να διακόψουν ή να περικόψουν σημαντικά τα προγράμματα αυτά. Έτσι αναγκαστήκαμε να αναγνωρίσουμε, ότι η οικονομική επιτυχία της διαρθρωτικής αναπροσαρμογής εξαρτάται από τη δυνατότητα πολιτικής πραγματοποίησής της. […]

[2] Ως εργαλείο, το κράτος χρησιμοποιεί την καταστολή

Ένα βασικό συμπέρασμα είναι ότι, σύμφωνα με στατιστικές που στηρίζονται στη μελέτη δεκάδων χωρών επί μια δεκαετία, το πολιτικό κόστος διαφοροποιείται ανάλογα με τα μέτρα. Πρόκεται για ένα πολύ σημαντικό συμπέρασμα, διότι σημαίνει πως μπορεί μέσα από τη μελέτη των μέτρων και των αντιδράσεων να εκπονηθεί ένα βέλτιστο πολιτικό πρόγραμμα, δηλαδή ένα πρόγραμμα που θα ελαχιστοποιεί τους κινδύνους. […]

Τα μέτρα που προκαλούν τις περισσότερες διαδηλώσεις, είναι εκείνα που πλήττουν ολόκληρο τον πληθυσμό και έχουν σαν αποτέλεσμα την άνοδο των τιμών, ο,τιδήποτε κι αν την προκαλεί (περικοπές επιδομάτων, αύξηση των έμμεσων φόρων ή υποτίμηση). Έτσι, στη Ζάμπια ο διπλασιασμός της τιμής του αλευριού και του καλαμποκιού το Δεκέμβριο του 1984, εξαιτίας της περικοπής επιδομάτων, προκάλεσε κύμα ταραχών η καταστολή των οποίων καταμέτρησε 15 νεκρούς. Παρόμοια, όταν το 1988 η κυβέρνηση της Νιγηρίας αύξησε την τιμή του πετρελαίου, το οποίο αγόραζαν κυρίως τα φτωχά νοικοκυριά, είχαμε ταραχές με 6 νεκρούς διαδηλωτές. […]

Άλλα μέτρα όμως, όπως οι περικοπές των δημόσιων επενδύσεων, ή των λειτουργικών εξόδων (εκτός των μισθών), δεν προκαλούν σοβαρή αναταραχή. […] Οι περικοπές στις δημόσιες επενδύσεις πλήττουν κυρίως τον τομέα της οικοδομής, που μαστίζεται τότε από πτωχεύσεις και απολύσεις. Όμως αυτός ο τομέας αποτελείται κυρίως από μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, που δεν έχουν μεγάλο πολιτικό βάρος. […] Από την άλλη, οι περικοπές στα λειτουργικά έξοδα του κράτους πλήττουν τους δημοσίους υπαλλήλους, αλλά οι κυβερνήσεις μπορούν να πάρουν την κοινή γνώμη με το μέρος τους αν κινηθούν ευέλικτα παρουσιάζοντας, με τη βοήθεια του Τύπου, αυτά τα μέτρα σαν μέτρα ισονομίας με το επιχείρημα, ότι εφόσον ζητούνται θυσίες από όλο το λαό, οι δημόσιοι υπάλληλοι δεν γίνεται ν’ αποτελούν εξαίρεση. […]

Το βέβαιο είναι ότι μια κυβέρνηση δεν μπορεί να εφαρμόσει το πρόγραμμα σταθερότητας ενάντια στη θέληση ολόκληρης της κοινής γνώμης.Ένα πρόγραμμα που θα έπληττε εξίσου όλες τις κοινωνικές ομάδες, αποδείχτηκε πολύ πιο δύσκολο να εφαρμοστεί από ένα πρόγραμμα που κάνει διακρίσεις σε βάρος κάποιων κοινωνικών ομάδων ευνοώντας ορισμένες άλλες. Πρέπει λοιπόν η αρμόδια κυβέρνηση να φροντίσει ώστε να πάρει με το μέρος της ένα μέρος του κόσμου, στην ανάγκη φορτώνοντας δυσανάλογα και με πολύ βαριά μέτρα ορισμένες κοινωνικές ομάδες. […]

Η απελευθέρωση των εισαγωγών και το άνοιγμα των επαγγελμάτων − ένα μέτρο στο οποίο επιμένει πάντοτε η Παγκόσμια Τράπεζα − προκαλεί αντίθετες αντιδράσεις, από τις οποίες η κυβέρνηση μπορεί να επωφεληθεί. […] Μπορεί για παράδειγμα να καταργήσει τους δασμούς σε πρώτες ύλες που αγοράζουν όλες οι επιχειρήσεις, ή σε βασικά προϊόντα που δύσκολα μπορούν να προμηθευτούν οι μικρές επιχειρήσεις. Με αυτό τον τρόπο μπορεί να δημιουργήσει γρήγορα συμμάχους, που θα στηρίξουν την πολιτική της απελευθέρωσης και του ανοίγματος. […]

Η κυβέρνηση που καλείται να εφαρμόσει αναδιαρθρωτικά προγάμματα, είναι υποχρεωμένη να πάρει αντιλαϊκά μέτρα. […] Καλώντας σε βοήθεια το ΔΝΤ, μπορεί να επωφεληθεί και σε πολιτικό επίπεδο γιατί θα μπορεί να απαντάει σε όσους αντιδρούν, ότι τα μέτρα προβλέπονται από τη συμφωνία που επέβαλε το ΔΝΤ και είναι υποχρεωμένη να τα πάρει θέλοντας και μη. […]

Καλό είναι τα μέτρα να λαμβάνονται πριν ξεσπάσει κρίση. Υπάρχουν όμως τρόπο αντιμετώπισης του πολιτικού κόστους ακόμη κι αν τα μέτρα λαμβάνονται αφού ξεσπάσει η κρίση. […] Εάν η κυβέρνηση εκλεγεί λίγο πριν ξεσπάσει η κρίση, έχει μπροστά της μια μικρή χρονική περίοδο (4 με 6 μήνες) κατά την οποία η κοινή γνώμη εξακολουθεί να την στηρίζει και κατά την οποία μπορεί να ρίχνει την ευθύνη για τα αντιλαϊκά μέτρα στους προκατόχους της. Σε αυτό το διάστημα, οι συντεχνίες χάνουν προσωρινά τη δύναμή τους και τότε η κυβέρνηση πρέπει να σπεύσει να στρέψει την κοινή γνώμη εναντίον τους. Έπειτα από αυτή την περίοδο χάριτος τα πράγματα δυσκολεύουν τρομερά. Η νέα κυβέρνηση θεωρείται ολοένα και περισσότερο μόνη υπεύθυνη για την κατάσταση κι έτσι αναγκάζεται ν’ αναλάβει αυτή το σύνολο του πολιτικού κόστους της αναδιάρθωσης. […]

Από την πρώτη λοιπόν στιγμή που θ’ ανέβει στην εξουσία, πρέπει να σταματήσει την αισιόδοξη ρητορική και να επιμείνει, ακόμα και υπερβάλλοντας, για τη σοβαρότητα των οικονομικών ανισορροπιών, να υπογραμμίζει τις ευθύνες των προκατόχων της και το ρόλο εξωγενών δυσμενών παραγόντων. […]

Από τους κινδύνους που θα παρουσιαστούν, αυτός των απεργιών είναι ο μικρότερος. Οι απεργίες κινητοποιούν κατά βάση τους μισθωτούς του μοντέρνου τομέα και όχι τις πιο φτωχές κοινωνικές τάξεις. Με τις κατάλληλες παραχωρήσεις, η κυβέρνηση μπορεί να τις τελειώσει.[…] Παρολαυτά οι απεργίες μπορεί να ευνοήσουν το ξέσπασμα διαδηλώσεων. Ειδικά οι απεργίες των εκπαιδευτικών, αν και καθεαυτές δεν αποτελούν πρόβλημα για τις κυβερνήσεις, γίνονται έμμεσα επικίνδυνες επειδή απελευθερώνουν μια ανεξέλεγκτη μάζα μαθητικής και φοιτητικής νεολαίας, η οποία μπορεί να κατέβει σε διαδηλώσεις και σε αυτή την περίπτωση η καταστολή μπορεί εύκολα να έχει δραματικές συνέπειες.

[…] Οι περικοπές στο στενό και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα, ένα από τα κυριότερα μέτρα των προγραμμάτων σταθεροποίησης, δεν είναι τόσο επικίνδυνες πολιτικά όσο η άνοδος των τιμών στα είδη κατανάλωσης. Προκαλούν απεργίες μάλλον παρά διαδηλώσεις, πλήττουν περισσότερο τις μεσαίες τάξεις παρά τα φτωχότερα στρώματα και σε κάθε περίπτωση η κυβέρνηση μπορεί να αποτανθεί στον πραγματισμό των δημοσίων υπαλλήλων. Μπορεί για παράδειγμα να τους εξηγήσει, ότι εφόσον το ΔΝΤ επιβάλλει περικοπές κατά 20% στο δημόσιο, το μόνο που απομένει είναι είτε να μειωθούν οι μισθοί, είτε να γίνουν απολύσεις, και η ίδια προτιμάει να κάνει το πρώτο προς όφελος του συνόλου των υπαλλήλων. Η εμπειρία μας από τις περισσότερες αφρικανικές κυβερνήσεις δείχνει, πως αυτό το επιχείρημα εισακούγεται. […]

Μια από τις βασικές περικοπές αφορά στα λειτουργικά έξοδα των σχολείων και των πανεπιστημίων. Είναι πολύ προτιμότερη επιλογή από μια δραστική μείωση του αριθμού των μαθητών και των σπουδαστών. Οι οικογένειες θα αντιδράσουν βίαια στο ενδεχόμενο να αποκλειστούν τα παιδιά τους από την εκπαίδευση. Δεν θα αντιδράσουν όμως σε μια σταδιακή υποβάθμιση της ποιότητας της εκπαίδευσης. Έτσι σιγά-σιγά θα δεχτούν να πληρώνουν κάποιο ποσόν για να σπουδάζουν τα παιδιά, ή να περικοπεί κάποια εκπαιδευτική δραστηριότητα. Αυτή η υποβάθμιση όμως πρέπει να γίνει βήμα προς βήμα, σε ένα σχολείο αρχικά και όχι στο γειτονικό σχολείο, ώστε να αποφευχθεί μια γενικευμένη αντίδραση του πληθυσμού. […]

Τίποτα δεν είναι πιο επικίνδυνο πολιτικά από τη λήψη συνολικών μέτρων για την αντιμετώπιση ενός μακρο-οικονομικού προβλήματος. Αν λοιπόν θέλουμε να μειώσουμε τους μισθούς των δημοσίων υπαλλήλων, πρέπει να τους μειώσουμε πρώτα σε έναν ορισμένο τομέα, να ψαλλιδίσουμε την ονομαστική αξία τους σε έναν άλλο κι ακόμα και ν’ αυξήσουμε τους μισθούς σε κάποιον τομέα που είναι κρίσιμος από πολιτική άποψη. Το ίδιο και με τα επιδόματα. Δεν τα κόβουμε όλα μαζί. Πρέπει να φροντίζουμε απεριόριστα τις λεπτομέρειες: αν π.χ. τα φτωχά νοικοκυριά καταναλώνουν μόνο τη ζάχαρη σε μορφή σκόνης, μπορούμε ν’ αυξήσουμε την τιμή της ζάχαρης σε κύβους. […]

Σημαντικό είναι το συμπέρασμα που λέει, ότι μια κυβέρνηση αποτυχαίνει για δυο λόγους: είτε επειδή εμπιστεύεται την υλοποίηση του προγράμματος σταθεροποίησης και διαρθρωτικών αλλαγών σε τεχνοκράτες, που παραμελούν το πολιτικό κόστος∙ είτε επειδή την εμπιστεύεται αποκλειστικά στους αρμόδιους πολιτικούς, που ενδιαφέρονται για το στενό πολιτικό κόστος. […]

Για να έχει μια κυβέρνηση το περιθώριο ώστε να κάνει τους πολιτικούς ελιγμούς που απαιτεί ένα πρόγραμμα αναδιάρθρωσης, πρέπει να στηρίζεται από ένα ή δυο μεγάλα κόμματα και όχι από μια συμμαχία μικρών κομμάτων. Γι’ αυτό χρειάζεται ένα κατάλληλο εκλογικό σύστημα, με πολλές μονοεδρικές εκλογικές περιφέρειες. Άλλα μέτρα προς αυτή την κατεύθυνση ενίσχυσης της εκτελεστικής εξουσίας είναι αυτά που νομοθετηθούν προσωρινές ειδικές εξουσίες, ή τον εκ των υστέρων έλεγχο από τη δικαστική εξουσία ώστε να μην μπορούν οι δικαστές να ελέγχουν εκ των προτέρων την εφαρμογή ενός προγράμματος. Το δημοψήφισμα είναι ένα αποτελεσματικό όπλο στα χέρια μιας κυβέρνησης όταν έχει αυτή την πρωτοβουλία των κινήσεων. Μπορεί να καταφεύγει σε δημοψήφισμα, ώστε να εγκριθεί ένα συγκεκριμένο μέτρο της και να θέσει εκτός μάχης μια συμμαχία αντιφρονούντων. Επιπλέον, όταν κάποια μέτρα προκαλέσουν ένα αυξανόμενο κύμα ταραχών και καταστολής, τότε η προκήρυξη δημοψηφίσματος μπορεί να ηρεμήσει το πολιτικό παιχνίδι και να βοηθήσει στην αποκατάσταση της τάξης αποφορτίζοντας την πίεση των διαδηλωτών. […]

Εξίσου βοηθάει το μοίρασμα των ρόλων μεταξύ των διεθνών οργανισμών − οι οποίοι αναλαμβάνουν το ρόλο να υπενθυμίζουν τις σκληρές υποχρεώσεις του προγράμματος αναδιάρθρωσης − και μιας σειράς χωρών, που θα παίζουν το ρόλο χορηγών και θα παρέχουν κάποια βοήθεια όταν ορισμένα πολύ σκληρά μέτρα γίνονται πολύ επικίνδυνα.[…]»

 

Bookmark the permalink.